Por Andreas Wulf
El edificio que alberga la sede principal de la Organización Mundial de la Salud (OMS), emplazado por encima del Lago Lemán y con una vista hacia los Alpes del Mont Blanc, es desde hace mucho tiempo una enorme zona de construcción. Actualmente, se están construyendo nuevas partes del edificio. También la sala en la que se reúne –normalmente dos veces al año– el Consejo Ejecutivo, compuesto por 34 Estados miembros con carácter rotativo, debe ser remodelada. Esto no sólo resulta en dificultades para l@s delegad@s, sino que también restringe la presencia de organismos independientes, “los actores no estatales con los que la OMS mantiene relaciones oficiales” (en lo sucesivo: NSA). Entre estos actores se encuentran el People’s Health Movement, Health Action International, así como el Geneva Global Health Hub, con los que medico international tiene vínculos desde hace muchos años. A causa de las remodelaciones, sus delegaciones fueron reducidas de manera significativa; bajo la misma causa, el contacto con l@s delegad@s se ha visto fuertemente restringido. Al menos, desde la pandemia de COVID-19 se cuenta con una transmisión en directo de las sesiones plenarias; las negociaciones más importantes ocurren, naturalmente, tras puertas cerradas.
Cooperaciones y “multistakeholderismo”
La cooperación entre, por un lado, la institución multilateral con 75 años de existencia –en la que los Estados miembros llevan la batuta– y, por el otro, una sociedad civil que se ha puesto como tarea realizar críticas e influir en la política sanitaria de esta autoridad global y los Estados que la componen, es uno de los temas permanentes en las negociaciones. En las sesiones pasadas, las pocas intervenciones orales que se le permitieron a los NSA para expresarse sobre los temas del orden del día ya habían sido acortadas a un minuto de duración. La propuesta actual de la OMS para establecer una Comisión de la Sociedad Civil en su Secretaría es, tras cinco años de consultaciones, al menos un paso más hacia la apertura frente a quienes no sólo expresan críticas a la OMS, sino que también la defienden frente a los intentos para intervenir en sus decisiones por parte de intereses comerciales y orientados al lucro.
Porque por mucho que la OMS hoy, con 75 años de existencia, haga referencia formal a su papel establecido en 1948 como “la fuerza dirigente y rectora” de la política sanitaria global y justifique su autoridad a partir de que casi todos los Estados del mundo se encuentran afiliados a ella (actualmente son 194), este papel se encuentra amenazado desde hace mucho por el proceso de “multistakeholderismo”. Con este término suele denominarse hoy en día a la forma moderna de una “gobernanza” política que involucra a todos los grupos de interés –es decir, a los “stakeholders”– en los procesos de toma de decisiones; la mayoría de las veces sin incluir conflictos de interés existentes entre, por ejemplo, actores cuyos intereses (privados) deben ser regulados, y los actores que deben establecer los mecanismos (públicos) para este fin.
Desafíos en la pandemia
El más reciente y seguramente más drástico de estos conflictos fue la incapacidad mostrada por los Estados en la Organización Mundial de Comercio (OMC) para llegar a un acuerdo en torno a una suspensión temporal de los derechos de propiedad intelectual para productos sanitarios requeridos para el combate de la COVID-19 (vacunas, medicamentos, diagnósticos, equipos de protección, ingeniería médica). A ello contribuyó la presión masiva de la industria, que sacó provecho de la dependencia mundial con respecto a sus productos. Las nuevas revelaciones sobre el aumento del precio de las vacunas mRNA para la Unión Europea por parte de Moderna y Pfizer/Biontech en el transcurso del año 2021, así como los anuncios desde Estados Unidos en torno al aumento de sus precios en cuatro o cinco veces tras el fin “oficial” de la pandemia, dejan aún más claras estas asimetrías de poder. Las mismas que aseguraron un margen de ganancia para las empresas involucradas que posiblemente sólo se alcanza en la producción de armamento financiada por el Estado, o en el tráfico ilegal de drogas.
Por ello, no es coincidencia que en el primer borrador para un nuevo “acuerdo internacional sobre pandemias”, actualmente negociado bajo el cobijo de la OMS y para el cual numerosos actores de la sociedad civil hicieron llegar sus contribuciones, tanto el acceso a productos sanitarios como la regulación de los derechos de propiedad intelectual en un escenario de pandemia juegan un papel preponderante. Qué tanto de esto prevalecerá en el curso de las negociaciones entre Estados que defienden firmemente a “sus” empresas farmacéuticas y de ingeniería médica (y entre los cuales se destaca en particular el Gobierno Federal de Alemania), es algo que veremos en los próximos meses. Muy importante seguirá siendo la opinión pública crítica que, si bien logró movilizarse a escala global durante la pandemia, no pudo adquirir una influencia determinante en las decisiones sobre las patentes en la OMC.
En este contexto, la posición de influencia de la Secretaría de la OMS, así como del Dr. Tedros Adhanom, quien funge como Director General de la organización tras haber sido electo de manera directa, ha mostrado ser tan ambivalente como frente a otros temas controversiales en materia de salud global. En su cargos previos como presidente de una serie de Asociaciones público-privadas (APP) en el ámbito de salud global, por ejemplo, del Fondo Mundial para la lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria, la Roll Back Malaria Partnership, así como de la Partnership for Maternal, Newborn and Child Health, Tedros se posicionó firmemente a favor de este concepto de asociación, propio del “multistakeholderismo”. Además, en su papel de principal recaudador de fondos de su organización, Tedros debe quedar bien con los principales financiadores: no sólo con los Estados miembros más ricos, que otorgan buena parte del presupuesto de la OMS, sino también con fundaciones de carácter filantrópico (Gates, Buffett, Rotary International) que, si bien posibilitan aspectos esenciales del trabajo de la OMS mediante sus financiamientos adicionales, no pierden de vista sus propios intereses y (como en el caso de la Fundación Gates) participan activamente en el manejo de las APP.
Al mismo tiempo, sin embargo, Tedros está especialmente comprometido con los gobiernos del Sur Global que, en una singular “votación combativa” con alto valor simbólico en la Asamblea Mundial de la Salud, lo llevaron a convertirse en el primer Director General de origen africano en 2017. Antes, elecciones de este tipo eran acordadas previamente por un pequeño círculo en el Consejo Ejecutivo, para ser simplemente ratificadas después por la Asamblea General.
Durante la pandemia, Tedros no se cansó de criticar el camino excluyente seguido por los países ricos en la adquisición y suministro, primero de cubrebocas y tests, posteriormente de vacunas, llegando a hablar incluso de una situación de “apartheid de vacunas”. Sin embargo, también en este contexto se hizo visible la debilidad real de la OMS, que sólo en apariencia juega un papel protagónico. Su iniciativa, lanzada justo al inicio de la pandemia y encaminada a superar este acceso desigual mediante el llamado COVID-19 Technology Access Pool, fue descuidada de manera imperdonable, apoyada únicamente por algunos Estados pequeños y boicoteada de manera abierta por parte de las empresas farmacéuticas. El mRNA Vaccine Technology Transfer Hub, establecido desde 2021 por la OMS en cooperación con instituciones locales en Sudáfrica y que apunta a la difusión de saber y tecnología a través de una red de empresas colaborantes, enfrenta a su vez una resistencia evidente.
La OMS también jugó un papel secundario en el establecimiento del Acelerador del Acceso a las Herramientas contra la COVID-19 (ACT-A, por sus siglas en inglés) en la primavera de 2020, que alcanzó notoriedad mediática gracias a COVAX, el pilar del acceso a las vacunas. Grandes APP, como por ejemplo el Global Fund, Gavi (vacunas) o el Wellcome Trust (terapias), eran responsables del acceso y distribución de los productos hacia los países. Muy pronto, especialmente COVAX empezó a hacer malabares con miles de millones de dólares. La OMS tuvo que asumir la ingrata tarea del “fortalecimiento de los sistemas de salud”, para la cual se dispone de medios escasos, pero que resulta decisiva en muchos países para la velocidad de los programas de vacunación. La OMS tuvo asimismo un papel importante en la evaluación de la eficacia y seguridad de las vacunas, medicamentos y diagnósticos comprados y distribuidos por ACT-A. No obstante, sus recomendaciones para una distribución justa de unas vacunas que en aquel entonces escaseaban fueron ignoradas deliberadamente, mientras que los países ricos las acaparaban. No fue sino hasta la segunda mitad de 2021 que estos países, con un gesto caritativo mediáticamente eficaz, autorizaron la amplia distribución de sus dosis sobrantes a través COVAX.
Conflictos entre Estados miembros
Esta autoridad mundial, en teoría poderosa, se encuentra directamente entre la espada y la pared también con respecto a otras cuestiones, como por ejemplo cuando sus Estados miembros llevan sus conflictos entre sí a la tribuna de la OMS. También aquí, la pandemia de COVID-19 representó tan sólo la punta del iceberg: el enfrentamiento público entre el gobierno estadounidense de Trump y el de la República Popular China en torno a cuestiones como la información oportuna sobre el virus y su origen (animales salvajes o laboratorio) –en esencia un conflicto bilateral por poder económico e influencia regional y global– fue abordado por China con una obstinada insistencia en la soberanía estatal. La OMS intentó resolver el asunto mediante sus tradicionales ofensivas diplomáticas de seducción, aumentando con ello la ira de Trump, quien amenazó con la salida de Estados Unidos y la cancelación de su apoyo financiero, lo que por fortuna pudo evitarse con su derrota electoral a finales de 2021.
Otro ejemplo de los conflictos particulares entre Estados miembros es el tratamiento del tema de la salud y los derechos en materia sexual y reproductiva. Aquí existe una diferencia drástica de posiciones, expresada en la disputa en torno a la inclusión de conceptos como “educación sexual” y la mención de “minorías sexuales” como grupo destinatario de medidas de prevención. En este contexto, la delegación rusa ha denunciado “provocaciones” en textos oficiales, intentando con ello forjar alianzas que le sean útiles en su defensa frente a las críticas a sus acciones militares en Ucrania, por ejemplo, frente a la condena de los ataques a civiles y a la infraestructura sanitaria en resoluciones y contribuciones plenarias por parte de la “alianza occidental”.
Grandes dependencias
En todos estos dilemas, la OMS sigue atrapada en términos diplomáticos, pues es de facto una “sirvienta” de sus Estados miembros, quienes determinan su programa de trabajo y su financiamiento. Por si fuera poco, la OMS no tiene capacidad alguna para incitar a sus miembros al cumplimiento de las reglas firmadas por ellos mismos. Un ejemplo dramático de ello lo constituyó el Reglamento Sanitario Internacional durante la pandemia, cuando muchos miembros ignoraron abiertamente las recomendaciones de la OMS en torno a la preparación para el combate frente a la misma y en contra del cierre de fronteras.
Por tanto, la OMS incita a los Estados más relevantes por otros medios, por ejemplo a través de nuevos “proyectos insignia”. El Centro de Información sobre Pandemias y Epidemias, para una mejorar la vinculación de los datos y la vigilancia epidemiológica fue creado en 2021 y es financiado principalmente por Alemania, por lo cual tiene su sede en Berlín; la nueva Academia de la OMS, un “moderno centro de formación contínua” para profesionales de la salud, sería impensable sin los aportes del gobierno francés y por ello está ubicada en Lyon. La OMS no podría sostener tales iniciativas a partir de su presupuesto regular.
Financiamiento inseguro
La pregunta central “¿quién paga?” preocupa por igual a la OMS, a sus partidari@s y a sus crític@s. Apenas en enero de 2022, el Consejo Ejecutivo se congratulaba por el aumento escalonado de las contribuciones obligatorias de sus miembros, con miras a financiar en un futuro el 50 por ciento de su presupuesto general a partir de los Estados que la componen (hoy en día estos no cubren siquiera el 20 por ciento). A un año de distancia, la realización de este objetivo está marcada por la incertidumbre provocada por la recesión, las consecuencias económicas de la guerra de Rusia contra Ucrania y una inflación en ascenso. Al mismo tiempo, áreas importantes del plan presupuestario se mantienen, como de costumbre, sin fondos. La propuesta de la OMS de organizar un evento de recaudación de fondos (reaprovisionamiento) con que se lleve a cabo de manera regular, en vez de buscar nuevos financiadores para cada uno de los proyectos, la ponen en competencia directa con las APP, que han profesionalizado esta clase de “shows” en los últimos veinte años. Resulta incierto todavía si la OMS puede recuperar terreno en esta área.
Tampoco la nueva “Fundación pro OMS”, establecida hace apenas dos años, permanece a salvo de una crítica justificada. Quien busca reunir recursos entre personas y empresas adineradas, se rodea muy pronto de malas compañías. Según los estatutos de la fundación, la industria armamentística, así como la del tabaco, están excluidas como posibles financiadoras. Pero este no es el caso de los problemáticos consorcios alimenticios como Unilever, Nestlé y Coca-Cola, que con su comida rápida y sus bebidas azucaradas como causantes de enfermedades crónicas son objeto de las críticas y, sin embargo, no de una exclusión categórica.
La historia de la OMS está plagada de este tipo de dilemas y dependencias. También la legendaria “Conferencia de Alma Ata” de 1978, en la que se aprobó el concepto de Atención Primaria de la Salud (APS), pudo llevarse a cabo únicamente gracias a que la URSS quiso fastidiar a China en su lucha por la soberanía interpretativa en el mundo socialista y por ello decidió proporcionar los medios para realizarla. En aquel entonces la OMS se impuso por lo menos al lograr que la sede no fuera Moscú, sino la capital regional de la humilde República de Kazajistán, en la cual se habían ya tenido buenas experiencias con programas de APS.
Un esfuerzo que vale la pena
¿Queda entonces algo qué celebrar en el 75 aniversario de esta autoridad mundial en materia de salud? La respuesta fácil sería decir que la OMS sólo refleja los claroscuros del mundo en que ella existe; el qué hacer a partir de esta situación forma parte de una respuesta más compleja. Sin la OMS, l@s pragmátic@s impulsor@s de las APP se quedarían sin la instancia correctiva en la que todavía se puede discutir y luchar por el fortalecimiento de los sistemas de salud, por una distribución justa de recursos entre los países, así como por un apoyo necesario para los países particularmente más afectados por las realidades de explotación. Los derechos de minorías y de grupos discriminados no siempre se imponen con mayoría en las resoluciones de la OMS; no obstante, la tribuna empleada por los Estados miembros para sus disputas geopolíticas debe ser utilizada también por aquell@s que en sus propios países apenas pueden hacerse escuchar.
Para ello deben desarrollarse alianzas entre una sociedad civil crítica y gobiernos afines en el marco de la OMS. El nuevo gobierno brasileño ha presentado ya una iniciativa de resolución sobre la salud de pueblos y grupos indígenas. La lucha por los espacios en los que se hace política global vale la pena, a pesar de los esfuerzos y los grandes obstáculos a superar.
Traducción: Benjamín Cortés
