Die Erweiterung des Begriffs des ‚sicheren Drittstaates‘ und damit die ausgedehnte Anwendung dieses Konzepts ist ein wesentlicher Bestandteil des ‚Neuen Pakts für Migration und Asyl‘ der Europäischen Union (EU) und der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Die Bezeichnung eines Staates als ‚sicherer Drittstaat‘ ermöglicht es in der Praxis, dass Asylanträge von Personen, die durch diesen angeblich sicheren Drittstaat gereist sind, formell als unzulässig einzustufen. Mit anderen Worten: Ihre Asylanträge werden inhaltlich gar nicht erst geprüft. Die Einstufung eines Drittstaates als ‚sicher‘, um damit Geflüchteten den Zugang zum europäischen Asylsystem zu verwehren, ist jedoch nicht neu.
Der EU-Türkei-Erklärung von 2016 lag die Annahme zugrunde, dass die Türkei ein ‚sicherer Drittstaat‘ im Sinne von Artikel 38 der EU-Asylverfahrensrichtlinie sei. Das ebnete den Weg für die Abschiebung von Geflüchteten in die Türkei, nachdem sie eine der griechischen Ägäis-Inseln erreicht hatten. Damals – und heute – war diese Einstufung eine politische Entscheidung und nicht das Ergebnis einer Evaluierung der Gegebenheiten vor Ort, die sich an der gelebten Erfahrung von Geflüchteten orientiert. Vielmehr kritisierten Nichtregierungsorganisationen bereits zum Zeitpunkt der Aushandlung der EU-Türkei-Erklärung die Einstufung der Türkei als ‚sicher‘ und dokumentierten schwere Menschenrechtsverletzungen wie zum Beispiel Massenabschiebungen nach Syrien. Das vorliegende Gutachten zeigt auf, wie sich die Situation von Geflüchteten in der Türkei seither kontinuierlich weiter verschlechtert hat.
What safety are they talking about?
Why Turkey cannot be considered a ‘safe third country’ – an expert opinion
Zusammenfassung auf Deutsch
Im ersten Abschnitt des Gutachtens wird das Konzept des ‚sicheren Drittstaates‘ erläutert und die praktische Bedeutung seiner Anwendung in der heutigen Migrationspolitik der EU dargelegt (I.). Im nachfolgenden Abschnitt wird der rechtliche Rahmen in der Türkei dargestellt (II.): Obwohl die Türkei die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951 ratifiziert hat, hält sie immer noch an deren geografischer Begrenzung fest und schließt damit faktisch alle außereuropäischen Asylsuchenden vom Flüchtlingsschutz nach der GFK aus (II.1.). Dementsprechend können Asylsuchende aus nicht-europäischen Ländern in der Türkei nur internationalen Schutz nach türkischem Recht oder eine der anderen Aufenthaltsgenehmigungen im Rahmen der innerstaatlichen Gesetzgebung beantragen (II.2.).
Konkret stehen in der Türkei folgende Formen des ‚Schutzes‘ zur Verfügung: erstens der temporäre Schutzstatus für syrische Staatsangehörige (II.2.a. & II.3.a.); zweitens der ‚bedingte Flüchtlingsstatus‘ und der subsidiäre Schutzstatus (II.2.b & II.3.b.); und drittens eine Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage der allgemeinen migrationsrechtlichen Gesetzgebung. Solche Aufenthaltstitel können rechtlich jedoch nicht als ‚Schutzstatus‘ betrachtet werden (II.2.c.). Zudem entsprechen weder der internationale Schutz nach türkischem Recht noch migrationsrechtliche Aufenthaltstitel dem Schutz, der gestützt auf die GFK gewährt werden muss.
Darüber hinaus werden besonderen Schutzbedürfnissen und spezifischen Anforderungen an die Aufnahmebedingungen von z.B. Überlebenden von Folter, Überlebenden sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt (SGBV) oder LGBTQIA+ nur unzureichend Rechnung getragen (II.3.c.). Die damit verbundenen Unzulänglichkeiten gegenüber bestimmten Gruppen von Geflüchteten können sowohl in konkreten Situationen gegen völkerrechtlich verankerte Antidiskriminierungsnormen verstoßen als auch in Extremfällen eine Bedrohung für das Leben oder die Freiheit einer Person darstellen und damit Artikel 38 Abs. 1 Bst. a der Asylverfahrensrichtlinie verletzten.
Von allen Personen, die für das vorliegende Gutachten interviewt wurden, wurde als bedeutendstes Hindernis auf dem Weg zur Erlangung eines Schutzstatus in der Türkei der eingeschränkte Zugang zur Registrierung hervorgehoben (III.). Im Jahr 2018 hat die regionale Migrationsbehörde (damals PDMM, heute PPMM) die Registrierung neu ankommender Syrer:innen, mit Ausnahme von besonders schutzbedürftigen Fällen, in neun Provinzen de facto eingestellt. Betroffen waren große Städte wie İstanbul und andere Provinzen, in denen Geflüchtete einen relativ hohen Bevölkerungsanteil ausmachten.
Seither hat die Zahl derjenigen Städte und Viertel, die für Neuregistrierungen von Anträgen auf temporären und internationalen Schutz ‚geschlossen‘ sind, weiter zugenommen. So wurde im Februar 2022 bekannt gegeben, dass in 16 Provinzen keine Registrierungen mehr angenommen würden. Zudem wurde ab Mai 2022 der Anteil Geflüchteter an der Gesamtbevölkerung in jedem Stadtteil gesetzlich auf 25 Prozent begrenzt – mit der Folge, dass die Registrierung oder die Neuanmeldung durch Umzug in 781 Stadtteile für der meisten ausländischen Staatsangehörigen mit temporärem Schutz, internationalem Schutz oder einer Aufenthaltsgenehmigung ‚geschlossen‘ wurden.
Seit dem 1. Juli 2022 darf der Anteil Geflüchteter 20 Prozent der Gesamtbevölkerung nicht überschreiten, wodurch die Zahl der ‚geschlossenen‘ Viertel auf 1.169 anstieg. Gemäß Angaben von NGOs und Rechtsanwält:innen gäbe es aber selbst in Provinzen, die nicht 'offiziell geschlossen' seien, Probleme bei der Registrierung neuer Anträge. Fortlaufend aktualisierte Informationen über den ‚Registrierungsstatus‘ einer Stadt oder Provinz seien zudem öffentlich nicht zugänglich. Vor diesem Hintergrund würden Antragsteller:innen, in der Hoffnung eine Stelle zu finden, die sich bereit erklärt, ihren Antrag auf internationalen Schutz zu registrieren, von einem regionalen Migrationsbüro zum nächsten geschickt – von Human Rights Watch als „wild-goose chase“[1] bezeichnet.
Anträge auf temporären Schutz müssen seit Juni 2022 in einem der ‚Temporären Unterbringungslager‘ entlang der syrisch-türkischen Grenze gestellt werden. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Gutachtens ist es für syrische Staatsangehörige jedoch faktisch unmöglich geworden, neue Anträge zu registrieren. Vor diesem Hintergrund müssen vorliegend die Voraussetzungen nach Artikel 38 Abs. 1 Bst. e Asylverfahrensrichtlinie – und damit die Definition des ‚sicheren Drittstaates‘ – wiederum als nicht erfüllt qualifiziert werden.
Geflüchtete, die ihren Antrag auf temporären oder internationalen Schutz in der Türkei nicht registrieren können, bleiben gleichzeitig vom Ausüben anderer Rechte sowie von der Inanspruchnahme sozialer Dienstleistungen ausgeschlossen. Wem es gelingt, entweder einen Schutzstatus oder ein Identitätsdokument für Antragsteller:innen zu erhalten, hat theoretisch das Recht auf Zugang zu Bildung sowie Gesundheitsversorgung und hat die Möglichkeit, eine Arbeitserlaubnis zu beantragen (IV.).
In der Praxis ist es jedoch äußerst schwierig, diese Rechte auszuüben. Prekäre Lebensbedingungen zwingen Menschen oft dazu, die ihnen zugewiesene Wohnprovinz zu verlassen und in größere Städte zu ziehen, um dort ihren Lebensunterhalt zu verdienen. Wer die zugewiesene Stadt aber verlässt, verliert den Zugang zu allen mit dem Status verbundenen sozialen Rechte und Ansprüche.
Im vorliegenden Gutachten wird dargelegt, dass Geflüchtete in der Türkei oft gezwungen sind, unter katastrophalen Bedingungen in völliger Armut zu leben. In seiner Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) festgehalten, dass die Verpflichtungen aus dem Non-Refoulement-Gebot nach Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) einem Vertragsstaat verbieten können, eine Person in ein Land zurückzuschicken, wenn diese Person dort Aufnahmebedingungen ausgesetzt würde, die als unmenschlich oder erniedrigend eingestuft werden. Zudem kann der Ausschluss eines bestimmten Personenkreises vom Zugang zu sozialen Rechten und Dienstleistungen sowie das Nichtzurverfügungstellen adäquater Aufnahmebedingungen Diskriminierung darstellen, die als solche gegen menschenrechtliche Verpflichtungen verstößt.
Gleichzeitig hat die zunehmende rassistische Hetze in der türkischen Politik zur Verbreitung einer xenophoben Stimmung geführt, die immer wieder auch in physische Gewalt umschlägt. Insgesamt wurde damit ein Umfeld geschaffen, in dem sich viele Geflüchtete nicht mehr sicher fühlen (IV.5.). Darüber hinaus steht das Risiko, als geflüchtete Person in der Türkei Ziel verbaler oder physischer, rassistischer Gewalt zu werden, in einem potenziellen Konflikt mit Artikel 38 Abs. 1 Bst. a der Asylverfahrensrichtlinie.
Zwar ist das bereits erwähnte Non-Refoulement-Gebot auch in der türkischen Gesetzgebung verankert. Dennoch beinhaltet die Erteilung eines Schutzstatus in der Türkei nicht unbedingt einen wirksamen Schutz vor Refoulement. Erstens ist zu beachten, dass Personen mit temporärem oder internationalem Schutzstatus respektive einem migrationsrechtlichen Aufenthaltstitel stets der potenziellen Gefahr ausgesetzt sind, dass die Aufenthaltserlaubnis willkürlich aufgehoben wird (II.4. & V.1.). In der Praxis bedeutet dies, dass die betroffenen Personen einem tatsächlichen Risiko ausgesetzt sind, ohne vorherige Berücksichtigung der persönlichen Umstände – einschließlich individueller Risiken im Herkunftsstaat oder der Dauer ihres Aufenthalts in der Türkei – abgeschoben zu werden (VI.3.).
Zweitens bedient sich die Türkei routinemäßig dem Mittel der erzwungenen ‚freiwilligen Rückkehr‘, um außereuropäische Staatsangehörige – z.B. nach Syrien – deportieren zu können. Hierbei wird die Unterschrift der betroffenen Personen auf der entsprechenden Einverständniserklärung entweder erschlichen oder gewaltsam erzwungen (VI.2.). Im Juli 2022 hat der EGMR mit seinem Urteil Akkad v. Turkey faktisch anerkannt, dass die Türkei Zwangsmittel einsetzt, um Menschen zur ‚freiwilligen Rückkehr‘ nach Syrien zu bewegen und gleichzeitig festgestellt, dass die türkischen Behörden mit dieser Praxis in mehrfacher Hinsicht gegen die individuellen Menschenrechte des Beschwerdeführers verstoßen haben.
Drittens werden Schutzsuchende von türkischen Sicherheitskräften systematisch über die Landgrenzen nach Syrien und Iran zurück gepusht (VI.1.). Seit Mai 2015 – und damit noch vor Abschluss der EU-Türkei-Erklärung – hat sich die türkische Regierung von der „Politik der offenen Tür gegenüber Syrien“[2] abgewandt und versucht seither, diese Grenze, unter anderem durch eine von der EU teilfinanzierte Grenzmauer, zu schließen. Bereits im November 2015 erschienen erste Berichte, wonach die Türkei Syrer:innen gewaltsam in das kriegsversehrte Syrien zurückdrängt. Im August 2022 und November 2022 haben Amnesty International[3] und Human Rights Watch[4] sodann ausführliche Berichte über systematische und äußerst gewaltvolle Pushbacks afghanischer Staatsbürger:innen veröffentlicht. Diese Berichte bestätigen, dass die Türkei Geflüchteten keinen wirksamen Schutz bietet und daher die Voraussetzungen eines ‚sicheren Drittstaates‘ gemäß Artikel 38 Abs. 1 Bst. c, d und e der Asylverfahrensrichtlinie nicht erfüllt.
Vor einer allfälligen Abschiebung werden Geflüchtete in der Regel inhaftiert (V.), dies teilweise unter unmenschlichen und erniedrigenden Haftbedingungen (V.2.). Zwar sieht das türkische Recht sowohl gegen die Abschiebung als auch gegen die Inhaftierung Rechtsmittel vor, laut Rechtsanwält:innen und NGOs fehle den Betroffenen jedoch oft der Zugang zu Rechtsbeistand, weshalb die Ausübung dieser Verfahrensrechte während der Haft erheblich erschwert sei (V.3.) – in der Praxis blieben die meisten Inhaftierten ohne Rechtsvertretung.
Konkrete Hürden bilden etwa systemische Mängel wie unzureichende Informationen über die bestehenden Rechte, begrenzter oder fehlender Zugang zu Kommunikationsmitteln, kurze Fristen oder die häufigen Transfers zwischen den Abschiebehaftanstalten. Diese systematischen Hindernisse, wenn Geflüchtete versuchen wollen, aus der Haft heraus eine Rechtsvertretung zu mandatieren, führen letztlich dazu, dass sich Betroffene mit einer potenziellen Gefährdung der Freiheit konfrontiert sehen und damit gleichzeitig zur Annahme der Nichterfüllung von Artikel 38 Abs. 1 Bst. a der Asylverfahrensrichtlinie.
Im letzten Abschnitt geht das Gutachten der Frage nach, wie sich die Situation von Geflüchteten nach den verheerenden Erdbeben Anfang Februar 2023 entwickelt hat (VII.) Insgesamt wurden mehr als 50.000 Menschen getötet und schätzungsweise 2,7 Millionen Menschen – einschließlich Geflüchtete – allein in der Türkei vertrieben. Im Zusammenhang mit den Erdbeben „haben sich die Lebensbedingungen für Migrant:innen verschlechtert“ und neu aufkommender „Rassismus hat zu gewalttätigen Übergriffen geführt“.[5] Zudem wurden Syrer:innen – zumindest anfangs – von Hilfslieferungen ausgeschlossen und hatten Schwierigkeiten, Zugang zu Notunterkünften zu erhalten. Dieser diskriminierende Ausschluss eines bestimmten Personenkreises vom Zugang zu Nothilfe kann wiederum eine völkerrechtswidrige Diskriminierung darstellen.
Die Türkei erfüllt die Kriterien eines ‚sicheren Drittstaats‘ nicht
Zusammenfassend wird im vorliegenden Gutachten festgestellt, dass die Türkei die Kriterien eines ‚sicheren Drittstaats‘ nicht erfüllt – und zwar weder nach dem derzeitigen Artikel 38 der Asylverfahrensrichtlinie noch nach der geplanten GEAS-Reform (I.) –, weil die Türkei außereuropäischen Schutzsuchenden keinen ‚effektiven Schutz‘ bietet (VIII.). Der EGMR hat in seiner Rechtsprechung bestätigt, dass Asylsuchende durch Abschiebung nicht der Gefahr einer Verletzung von Artikel 3 der EMRK ausgesetzt werden dürfen – weder direkt in diesem Drittstaat oder indirekt, zum Beispiel durch eine Kettenabschiebung. Wenn es also Gründe zur Annahme gibt, dass nach einer Abschiebung eine eben solche, den Artikel 3 der EMRK verletzende Behandlung drohen könnte, hat der EGMR die Verpflichtung bestätigt, die betroffene Person dieser Gefahr nicht auszusetzen und sie daher nicht abzuschieben. Dies schließt auch die Pflicht ein, die allgemeinen Aufnahmebedingungen für Geflüchtete im Zielstaat sowie die individuelle Situation der jeweiligen Person in die Prüfung einer drohenden Verletzung von Artikel 3 der EMKR zu berücksichtigen. Zu betonen ist, dass diese Pflicht unabhängig von jeder politischen Vereinbarung gilt, die ein bestimmtes Land als ‚sicher‘ bezeichnet – einschließlich der EU-Türkei-Erklärung.
Der eklatante Widerspruch zwischen der Behauptung, die Türkei sei ‚sicher‘ und der gelebten Erfahrung von Geflüchteten vor Ort lässt nur eine Schlussfolgerung zu: Die Einstufung der Türkei als ‚sicherer Drittstaat‘ entspringt politischem Kalkül und hält rechtlichen Kriterien nicht stand. Am Beispiel der Türkei zeigt sich, dass die erweiterte Anwendung des Konzepts des ‚sicheren Drittstaates‘ die Gefahr für nichts Geringeres birgt, als die komplette Erosion des Rechts auf Asyl.
[1] Human Rights Watch (2022), „Pushbacks und Abschiebungen von Afghanen aus der Türkei“, S. 61.
[2] Ilker Ataç, Gerda Heck, Sabine Hess, Zeynep Kaşlı, Philipp Ratfisch, Cavidan Soykan, Bediz Yılmaz (2017), 'Contested B/Orders. Turkey's Changing Migration Regime An Introduction', S. 13.
[3] Amnesty International (2022), „Afghanistan: ‚Sie behandeln uns nicht wie Menschen‘: Illegale Rückführungen von Afghanen aus der Türkei und dem Iran“.
[4] Human Rights Watch (2022), „Pushbacks und Abschiebungen von Afghanen aus der Türkei“.
[5] ELDH, ÖHD, ÇHD et al. (2023), "7th anniversary of the 2016 EU-Turkey Statement"; Deniz Sert, Didem Danış, Eda Sevinin (2023), 'Situation Assessment Report: Migration and Earthquake", Gesellschaft für Migrationsforschung (GAR), Friedrich Ebert Stiftung, S. 13; HRFT (2023), "Antep, Maraş, Hatay and Malatya Centred, Report on Human Rights Violations in the Aftermath of the Earthquakes between 6-27 February 2023".
